FINANCES PUBLIQUES — Module 5

Les finances locales

Épreuve visée : option QRC « Finances publiques », et thème I du QCM au titre des collectivités territoriales. Intérêt pour le métier : la DGFiP tient les comptes des collectivités et conseille leurs ordonnateurs. C'est l'un des blocs les plus directement professionnels du programme. Statut des sources : visas [VÉRIFIÉ]. Aucun chiffre conjoncturel, voir le protocole du module 1.

1. Le fondement constitutionnel

1.1 La libre administration

Article 72 de la Constitution. Les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus, dans les conditions prévues par la loi.

Trois précisions que le jury attend.

La libre administration n'est pas l'autonomie : elle s'exerce dans les conditions prévues par la loi. Le législateur peut donc l'encadrer étroitement.
Le principe interdit la tutelle d'une collectivité sur une autre (art. 72 al. 5), même s'il autorise la désignation d'un chef de file.
Il s'accompagne d'un contrôle administratif du représentant de l'État (art. 72 al. 6), qui n'est pas une tutelle mais un contrôle de légalité a posteriori.

1.2 L'autonomie financière

Article 72-2 de la Constitution, issu de la révision du 28 mars 2003. Quatre alinéas, chacun porteur d'une règle.

Alinéa	Règle
1	Les collectivités bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement
2	Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures, et la loi peut les autoriser à en fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine
3	Les ressources propres représentent une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources
4	Tout transfert de compétences s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes ; toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses est accompagnée de ressources déterminées par la loi

Le point de faiblesse à exposer. La notion de « part déterminante » a été définie par la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 comme un ratio ne pouvant être inférieur à celui constaté en 2003. Ce cliquet fige une situation historique plutôt qu'il ne garantit une autonomie réelle.

Surtout, les impositions dont les collectivités ne fixent ni l'assiette ni le taux sont comptabilisées comme ressources propres dès lors que la loi en détermine le taux ou une part locale. Le ratio peut donc rester élevé alors même que le pouvoir de décision fiscale se réduit. C'est la critique centrale, et elle vaut des points.

2. Le cadre budgétaire local

2.1 Ce n'est pas la LOLF

Erreur récurrente à éviter. La LOLF s'applique à l'État. Les collectivités relèvent du code général des collectivités territoriales, avec des principes voisins mais des règles propres.

2.2 Les principes

Annualité, unité, universalité, spécialité, comme pour l'État. Auxquels s'ajoute un principe absent du budget de l'État.

2.3 L'équilibre réel, principe cardinal

Article L. 1612-4 du CGCT. Le budget est en équilibre réel lorsque quatre conditions sont réunies.

La section de fonctionnement et la section d'investissement sont chacune votées en équilibre.
Les recettes et les dépenses sont évaluées de façon sincère.
Le remboursement de la dette en capital est exclusivement couvert par des ressources propres.
Le prélèvement sur la section de fonctionnement au profit de la section d'investissement respecte cette exigence.

La règle d'or locale, en une phrase : une collectivité ne peut pas emprunter pour rembourser sa dette, ni pour financer son fonctionnement courant. L'emprunt ne finance que l'investissement.

Différence décisive avec l'État, qui peut au contraire emprunter pour couvrir son déficit de fonctionnement. C'est la raison pour laquelle la dette locale représente une part modeste de la dette publique, malgré un poids important dans l'investissement public.

3. Le contrôle budgétaire

Le préfet et la chambre régionale des comptes interviennent dans quatre situations limitativement énumérées. Les connaître avec leur visa est un marqueur de sérieux.

Cas	Visa	Déclenchement
Budget non adopté dans les délais	Art. L. 1612-2 CGCT	Saisine de la CRC, qui formule des propositions ; le préfet règle le budget
Budget non voté en équilibre réel	Art. L. 1612-5 CGCT	La CRC propose les mesures de rétablissement
Déficit d'exécution du compte administratif	Art. L. 1612-14 CGCT	Au-delà d'un seuil rapporté aux recettes, la CRC propose les mesures
Dépense obligatoire non inscrite	Art. L. 1612-15 CGCT	La CRC met en demeure ; à défaut, le préfet procède au mandatement d'office

Le point que beaucoup manquent. La chambre régionale des comptes ne décide pas dans ces procédures : elle propose. C'est le préfet qui règle le budget ou procède au mandatement d'office. Attribuer le pouvoir de décision à la CRC est une erreur de qualification.

Limite. Le contrôle est essentiellement formel et a posteriori. Il garantit l'équilibre apparent, non la soutenabilité réelle à moyen terme d'une collectivité dont les charges rigides progressent.

4. Les ressources des collectivités

4.1 Les concours financiers de l'État

La dotation globale de fonctionnement est la principale dotation, libre d'emploi. Elle comporte une part forfaitaire et des parts de péréquation.

Le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée compense forfaitairement la TVA acquittée par les collectivités sur leurs dépenses d'investissement. Ce n'est pas un remboursement de TVA au sens fiscal, puisque les collectivités ne sont pas assujetties pour ces opérations : c'est une dotation, calculée sur une assiette et à un taux forfaitaires. La confusion est classique et sanctionnée.

Dotations d'investissement diverses, dont la dotation d'équipement des territoires ruraux et la dotation de soutien à l'investissement local.

4.2 La fiscalité locale, après les réformes

Ce qu'il faut avoir compris. La fiscalité locale a connu depuis 2018 une transformation profonde, marquée par la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales et par la réduction des impôts dits de production. Chaque suppression a été compensée, principalement par le transfert d'une fraction d'impôt national.

Le mécanisme, et sa conséquence. Remplacer un impôt local dont la collectivité vote le taux par une fraction d'impôt national dont elle ne maîtrise rien préserve le niveau de ressources mais supprime le pouvoir de taux. Le ratio d'autonomie financière peut rester stable pendant que l'autonomie fiscale réelle se réduit.

C'est le cœur du débat contemporain sur les finances locales, et c'est ainsi qu'il faut le formuler : la ressource demeure, la décision disparaît.

[À VÉRIFIER] L'état exact des impositions locales en vigueur, leurs taux et le calendrier des suppressions doivent être confirmés dans la loi de finances de l'exercice avant toute citation précise. Le principe exposé ci-dessus est stable ; le détail ne l'est pas.

4.3 La péréquation

Article 72-2 alinéa 5 de la Constitution. La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre collectivités territoriales.

Forme	Mécanisme
Verticale	L'État redistribue par ses dotations, notamment les parts de péréquation de la DGF
Horizontale	Les collectivités les mieux dotées alimentent un fonds au profit des autres

Le principal dispositif horizontal du bloc communal est le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales.

Limite. La péréquation corrige les écarts de ressources, beaucoup moins les écarts de charges. Deux collectivités aux ressources comparables peuvent supporter des charges très différentes selon leur géographie, leur démographie ou leur patrimoine.

5. La comptabilité et le rôle de la DGFiP

5.1 La séparation ordonnateur comptable

Elle s'applique pleinement au niveau local. L'ordonnateur est l'exécutif de la collectivité, maire ou président. Le comptable public est un agent de la DGFiP, extérieur à la collectivité.

Ce que cela implique. Le comptable n'est pas subordonné à l'ordonnateur. Il exerce les contrôles que la réglementation lui assigne et peut suspendre le paiement. L'ordonnateur peut alors réquisitionner le comptable, ce qui transfère la responsabilité sur l'ordonnateur, sauf dans les cas où la réquisition est impossible, notamment l'insuffisance de fonds disponibles ou l'absence de service fait.

5.2 La nomenclature et le compte financier unique

Les collectivités appliquent des nomenclatures comptables spécifiques, en cours d'unification autour de la M57.

Le compte financier unique vise à fusionner en un document unique le compte administratif de l'ordonnateur et le compte de gestion du comptable, jusqu'ici distincts. Il a été déployé progressivement par voie d'expérimentation.

[À VÉRIFIER] L'état d'avancement de la généralisation du compte financier unique et le calendrier de la M57 doivent être confirmés sur collectivites-locales.gouv.fr avant citation.

5.3 La responsabilité

Le régime unifié issu de l'ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022, entré en vigueur le 1er janvier 2023, s'applique aux gestionnaires publics locaux comme à ceux de l'État. Il exige une faute grave ayant causé un préjudice financier significatif, et relève de la chambre du contentieux de la Cour des comptes.

Les élus locaux bénéficient toutefois d'une exclusion partielle du champ, qui préserve la responsabilité politique et pénale sans y ajouter cette responsabilité financière. C'est un point de débat, et il faut savoir l'exposer.

6. Auto-évaluation

Pourquoi l'autonomie financière garantie par l'article 72-2 est-elle largement formelle ?
Énoncez les quatre conditions de l'équilibre réel et expliquez la règle d'or locale.
Dans quels cas la chambre régionale des comptes est-elle saisie, et que peut-elle exactement décider ?
Le FCTVA est-il un remboursement de TVA ? Justifiez.
Distinguez péréquation verticale et horizontale, et exposez leur limite commune.
Qu'est-ce que la réquisition du comptable, et dans quels cas est-elle impossible ?
En quoi le remplacement d'un impôt local par une fraction d'impôt national modifie-t-il la nature de la ressource ?

Grille : visa exact 4, définition cardinale 3, mécanisme 4, limite 4, structure 3, concision 2.

SOURCES

Constitution, articles 72 et 72-2 : https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/LEGITEXT000006071194
Code général des collectivités territoriales, articles L. 1612-1 et suivants : https://www.legifrance.gouv.fr/codes/id/LEGITEXT000006070633
Loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 (autonomie financière) : https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000000625076
Ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022 : https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000045391750
Portail des collectivités locales : https://www.collectivites-locales.gouv.fr

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