FINANCES PUBLIQUES — Module 2

Les ressources et les dépenses de l'État

Prérequis : module 1 (cadre organique et européen). Statut des sources : visas [VÉRIFIÉ]. Aucun chiffre conjoncturel — voir le protocole du module 1, §7.

1. Le consentement à l'impôt et ses corollaires

1.1 Le fondement

Article 14 de la DDHC. Les citoyens ont le droit de constater la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée.

Deux conséquences structurelles en découlent :

Le monopole du législateur (art. 34 C.) : l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures relèvent de la loi. Le pouvoir réglementaire n'intervient que pour l'application.
L'annualité de l'autorisation de percevoir : la loi de finances autorise chaque année la perception des impositions existantes. C'est l'objet des lois de finances spéciales lorsque la LFI n'est pas adoptée à temps.

1.2 Les principes fiscaux constitutionnels

Principe	Fondement	Portée
Légalité	Art. 34 C.	Compétence exclusive du législateur
Égalité devant la loi fiscale	Art. 6 DDHC	Traitement identique de situations identiques
Égalité devant les charges publiques	Art. 13 DDHC	Répartition « à raison des facultés » — capacité contributive
Nécessité de l'impôt	Art. 13 DDHC	Justifie le contrôle et la répression de la fraude
Non-rétroactivité	Principe général, portée limitée en matière fiscale	La « petite rétroactivité » demeure admise

Le point qui rapporte des points. Le Conseil constitutionnel censure les impositions revêtant un caractère confiscatoire, sur le fondement de l'article 13 de la DDHC. Il ne fixe pas de seuil chiffré : l'appréciation est globale, au regard de l'ensemble des prélèvements pesant sur un même revenu. Formuler cela correctement — un contrôle sans barème, et non un taux plafond — est un marqueur de maîtrise.

Limite. Le contrôle de l'erreur manifeste laisse au législateur une marge considérable. La censure pour caractère confiscatoire reste exceptionnelle, ce qui relativise la portée pratique du principe.

2. La typologie des prélèvements

2.1 La distinction cardinale

Le vocabulaire est ici discriminant, car trois catégories juridiquement distinctes sont couramment confondues.

Catégorie	Critère	Régime
Impositions de toutes natures	Prélèvement obligatoire sans contrepartie directe	Compétence du législateur (art. 34 C.)
Cotisations sociales	Contrepartie sous forme de droits sociaux	Relèvent du pouvoir réglementaire pour les taux
Redevances pour service rendu	Contrepartie directe et proportionnée au service	Pouvoir réglementaire ; équivalence exigée

Le critère de la redevance. Une redevance suppose une contrepartie directe et un montant proportionné au coût du service. Si la proportionnalité disparaît, le prélèvement se requalifie en imposition et relève alors du législateur. C'est une jurisprudence classique du Conseil d'État et du Conseil constitutionnel.

La CSG, cas d'école. Qualifiée d'imposition de toutes natures en droit interne — donc relevant du législateur — mais traitée comme une cotisation sociale au regard du droit de l'Union, pour l'application du règlement de coordination des systèmes de sécurité sociale. Cette double qualification est un sujet de QRC récurrent.

2.2 Les classifications fiscales

Impôts directs / indirects — critère de l'incidence : l'impôt direct est supporté par celui qui le verse ; l'impôt indirect est répercuté.
Impôts réels / personnels — la matière imposable seule, ou la situation du contribuable.
Impôts proportionnels / progressifs — taux constant, ou taux croissant par tranches.
Impôts d'État / impôts locaux — selon l'affectataire.

Piège fréquent. Le barème progressif de l'impôt sur le revenu s'applique par tranches : franchir un seuil ne soumet pas l'intégralité du revenu au taux supérieur. L'erreur inverse est extraordinairement répandue, y compris dans le débat public — la relever en copie est valorisé.

3. Les dépenses fiscales

3.1 Définition

Une dépense fiscale est une disposition dérogatoire à la norme fiscale de référence, entraînant une perte de recettes pour l'État et un allégement pour le contribuable.

Le point conceptuel décisif : ce sont des moindres recettes, non des dépenses budgétaires. Elles ne figurent pas dans les crédits votés par mission et programme, mais dans une annexe au projet de loi de finances (le « fascicule des voies et moyens », tome II).

3.2 Pourquoi c'est un enjeu de contrôle

Trois faiblesses structurelles, à citer dans cet ordre :

Elles échappent à la logique de la LOLF. Non spécialisées par programme, elles ne sont pas soumises au plafonnement limitatif des crédits ni à la démarche de performance.
Elles sont peu évaluées. La Cour des comptes relève régulièrement l'insuffisance de l'évaluation de leur efficacité au regard des objectifs poursuivis.
Elles sont difficiles à supprimer. Chaque dispositif crée une population de bénéficiaires organisée, alors que le gain de sa suppression est diffus. C'est un cas classique d'asymétrie entre coûts concentrés et bénéfices dispersés.

Formulation qui distingue une copie : la dépense fiscale est un instrument de politique publique soustrait aux disciplines qui s'appliquent aux autres instruments. Le problème n'est pas son existence, c'est son régime dérogatoire de contrôle.

4. La fraude et l'évasion fiscales

4.1 Trois notions à ne jamais confondre

Notion	Qualification	Sanction
Optimisation fiscale	Licite — usage des règles telles qu'elles existent	Aucune
Abus de droit	Illicite — actes fictifs ou à but exclusivement (ou principalement) fiscal	Redressement + majoration
Fraude fiscale	Délit — soustraction frauduleuse à l'établissement ou au paiement de l'impôt	Pénale + fiscale

Visas. L'abus de droit est régi par l'article L. 64 du livre des procédures fiscales ; un dispositif dit « mini-abus de droit » vise les montages à but principalement fiscal (art. L. 64 A du LPF). Le délit de fraude fiscale est prévu par l'article 1741 du code général des impôts.

4.2 La fin du « verrou de Bercy »

La loi n° 2018-898 du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude a mis fin au monopole de l'administration sur l'engagement des poursuites pénales : au-delà de certains seuils de droits éludés assortis de majorations, l'administration a l'obligation de dénoncer les faits au procureur de la République.

Portée. Cela transfère une part de l'initiative pénale de l'administration à l'autorité judiciaire, et réduit la marge de transaction.

Limite. Le dispositif repose sur des seuils : en deçà, l'appréciation administrative demeure. Le verrou a été desserré, non supprimé.

4.3 Vocabulaire à manier avec précision

Fraude = illégale. Évasion = déplacement de matière imposable, à la légalité variable selon les montages. Optimisation = légale.

Employer « évasion fiscale » comme synonyme de fraude est une imprécision que le jury relève.

5. Les dépenses de l'État

5.1 Structure

Deux nomenclatures se croisent :

Par destination — mission / programme / action (voir module 1, § 2.3).
Par nature — titres.

Titre	Objet
1	Dotations des pouvoirs publics
2	Dépenses de personnel — fongibilité asymétrique
3	Dépenses de fonctionnement
4	Charges de la dette
5	Dépenses d'investissement
6	Dépenses d'intervention
7	Dépenses d'opérations financières

5.2 Le caractère limitatif des crédits

Principe : les crédits ouverts sont limitatifs. Deux exceptions à connaître :

Les crédits évaluatifs — charge de la dette, remboursements et dégrèvements : leur montant ne peut être fixé à l'avance et le dépassement est autorisé.
Les crédits provisionnels, dans les cas prévus par la LOLF.

5.3 Les instruments de régulation budgétaire

Instrument	Mécanisme
Mise en réserve (« gel »)	Une fraction des crédits est rendue indisponible dès le début de l'exercice
Virement	Entre programmes d'un même ministère, dans une limite fixée par la LOLF
Transfert	Entre programmes de ministères différents, sans changer la destination
Décret d'avance	Ouverture de crédits en urgence, plafonnée, avec information des commissions des finances
Annulation	Suppression de crédits devenus sans objet

Limite à formuler. La mise en réserve systématique en début d'exercice revient à voter des crédits dont une partie n'est pas destinée à être consommée. Elle affaiblit la portée de l'autorisation parlementaire : le Parlement vote un montant, l'exécutif en pilote un autre. La Cour des comptes en fait une critique récurrente.

6. La dette et le déficit

6.1 La distinction fondatrice

Déficit = FLUX. Écart entre recettes et dépenses sur un exercice. Dette = STOCK. Accumulation des déficits passés, nette des remboursements.

Erreur classique : « réduire le déficit fait baisser la dette ». Faux. Tant que le solde reste négatif, la dette continue de croître — plus lentement seulement. Il faut un excédent pour que le stock diminue en valeur absolue.

6.2 Les soldes à distinguer

Solde	Définition
Solde effectif	Recettes moins dépenses, constaté
Solde primaire	Solde effectif hors charge de la dette
Solde structurel	Solde corrigé des effets du cycle économique
Solde conjoncturel	Part du solde imputable à la position dans le cycle

Le solde primaire est le bon indicateur d'effort. Il isole ce que l'État maîtrise — recettes et dépenses courantes — de ce qu'il subit — le coût des dettes passées.

Le solde structurel est le plus contesté, car il dépend d'une estimation du PIB potentiel qui n'est pas observable. C'est précisément la raison pour laquelle la réforme européenne de 2024 lui a substitué une trajectoire de dépenses nettes (module 1, § 3.2).

6.3 L'effet « boule de neige »

Mécanisme à savoir énoncer en une phrase : lorsque le taux d'intérêt apparent de la dette dépasse le taux de croissance nominale du PIB, le ratio dette/PIB augmente mécaniquement, même à solde primaire équilibré.

C'est le cœur de la soutenabilité. La condition de stabilisation du ratio est un excédent primaire d'autant plus élevé que l'écart taux-croissance est défavorable.

Limite. Le raisonnement suppose un taux d'intérêt exogène. Or l'AFT gère une dette à maturité longue : une remontée des taux ne se transmet que progressivement à la charge d'intérêt, au rythme du refinancement. L'effet est donc différé, non immédiat.

7. L'organisation comptable de l'État

7.1 Trois comptabilités, trois finalités

Comptabilité	Logique	Finalité
Budgétaire	Encaissements / décaissements	Suivre l'exécution de l'autorisation parlementaire
Générale	Droits constatés (patrimoniale)	Donner une image fidèle du patrimoine et de la situation financière
Analyse des coûts	Destination	Rapporter les coûts aux politiques publiques

Fondement. Article 27 de la LOLF : l'État tient une comptabilité budgétaire, une comptabilité générale et une comptabilité destinée à analyser les coûts.

7.2 La certification des comptes

Article 58-5° de la LOLF. La Cour des comptes certifie la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes de l'État. Elle assortit sa certification de réserves lorsque des limites subsistent.

Ce que cela signifie exactement — et que beaucoup de candidats énoncent mal : la certification porte sur la comptabilité générale, non sur l'opportunité de la dépense ni sur l'équilibre budgétaire. Certifier n'est pas approuver une politique ; c'est attester que les comptes reflètent fidèlement la situation.

8. Auto-évaluation — QRC types

Distinguez impôt, cotisation sociale et redevance pour service rendu.
Pourquoi les dépenses fiscales échappent-elles aux disciplines de la LOLF ?
Distinguez optimisation, abus de droit et fraude fiscale.
Qu'a changé la loi du 23 octobre 2018 sur le « verrou de Bercy » ?
Expliquez l'effet « boule de neige » et ses conditions.
Que certifie exactement la Cour des comptes, et que ne certifie-t-elle pas ?
La mise en réserve des crédits est-elle compatible avec l'autorisation parlementaire ?

Appliquez la grille de correction du module 1 : visa 4, définition 3, mécanisme 4, limite 4, structure 3, concision 2.

SOURCES

LOLF, articles 27 et 58 : https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000000394028
Livre des procédures fiscales, art. L. 64 et L. 64 A : https://www.legifrance.gouv.fr/codes/id/LEGITEXT000006069583
Code général des impôts, art. 1741 : https://www.legifrance.gouv.fr/codes/id/LEGITEXT000006069577
Loi n° 2018-898 du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude : https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000037518803

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